財(cái)政部文件
財(cái)庫〔2016〕99號(hào)
財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見
    黨中央有關(guān)部門，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，全國人大常委會(huì)辦公廳，全國政協(xié)辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關(guān)人民團(tuán)體，中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心，中共中央直屬機(jī)關(guān)采購中心，全國人大機(jī)關(guān)采購中心，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、政府采購中心，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局、政府采購中心：

　　加強(qiáng)對(duì)政府采購活動(dòng)的內(nèi)部控制管理，是貫徹《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求，對(duì)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、推進(jìn)依法采購具有重要意義。近年來，一些采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動(dòng)內(nèi)部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，促進(jìn)政府采購提質(zhì)增效，現(xiàn)提出如下意見：

　　一、總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想。

　　貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度需要，落實(shí)政府采購法律法規(guī)要求，執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)﹝2012﹞21號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)﹝2015﹞24號(hào)）相關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持底線思維和問題導(dǎo)向，創(chuàng)新政府采購管理手段，切實(shí)加強(qiáng)政府采購活動(dòng)中的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提升政府采購活動(dòng)的組織管理水平和財(cái)政資金使用效益，提高政府采購公信力。

　　（二）基本原則。

　　1.全面管控與突出重點(diǎn)并舉。將政府采購內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程、各環(huán)節(jié)，全面控制，重在預(yù)防。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、崗位和重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，從嚴(yán)管理，重點(diǎn)防控。

　　2.分工制衡與提升效能并重。發(fā)揮內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用，合理安排分工，優(yōu)化流程銜接，提高采購績效和行政效能。

　　3.權(quán)責(zé)對(duì)等與依法懲處并行。在政府采購執(zhí)行與監(jiān)管過程中貫徹權(quán)責(zé)一致原則，因權(quán)定責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的問責(zé)條款，有錯(cuò)必究、失責(zé)必懲。

　　（三）主要目標(biāo)。

　　以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”為主線，通過制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度，做到約束機(jī)制健全、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購活動(dòng)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。

　　二、主要任務(wù)

　　（一）落實(shí)主體責(zé)任。

　　采購人應(yīng)當(dāng)做好政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)采購需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等的管理。

　　集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好流程控制，圍繞委托代理、編制采購文件和擬訂合同文本、執(zhí)行采購程序、代理采購績效等政府采購活動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。

　　監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化依法行政意識(shí)，圍繞放管服改革要求，重點(diǎn)完善采購方式審批、采購進(jìn)口產(chǎn)品審核、投訴處理、監(jiān)督檢查等內(nèi)部管理制度和工作規(guī)程。

　　（二）明確重點(diǎn)任務(wù)。

　　1.嚴(yán)防廉政風(fēng)險(xiǎn)。牢固樹立廉潔是政府采購生命線的根本理念，把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面。針對(duì)政府采購崗位設(shè)置、流程設(shè)計(jì)、主體責(zé)任、與市場(chǎng)主體交往等重點(diǎn)問題，細(xì)化廉政規(guī)范、明確紀(jì)律規(guī)矩，形成嚴(yán)密、有效的約束機(jī)制。

　　2.控制法律風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)提升采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門的法治觀念，依法依規(guī)組織開展政府采購活動(dòng)，提高監(jiān)管水平，切實(shí)防控政府采購執(zhí)行與監(jiān)管中的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　3.落實(shí)政策功能。準(zhǔn)確把握政府采購領(lǐng)域政策功能落實(shí)要求，嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮政府采購在實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)中的作用。

　　4.提升履職效能。落實(shí)精簡、統(tǒng)一、效能的要求，科學(xué)確定事權(quán)歸屬、崗位責(zé)任、流程控制和授權(quán)關(guān)系，推進(jìn)政府采購流程優(yōu)化、執(zhí)行順暢，提升政府采購整體效率、效果和效益。

　　三、主要措施

　　（一）明晰事權(quán)，依法履職盡責(zé)。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定職責(zé)開展工作，既不能失職不作為，也不得越權(quán)亂作為。

　　1.實(shí)施歸口管理。采購人應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)部歸口管理部門，具體負(fù)責(zé)本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應(yīng)當(dāng)牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度，明確本單位相關(guān)部門在政府采購工作中的職責(zé)與分工，建立政府采購與預(yù)算、財(cái)務(wù)（資金）、資產(chǎn)、使用等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，共同做好編制政府采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃、確定采購需求、組織采購活動(dòng)、履約驗(yàn)收、答復(fù)詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。

　　2.明確委托代理權(quán)利義務(wù)。委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的，采購人應(yīng)當(dāng)和采購代理機(jī)構(gòu)依法簽訂政府采購委托代理協(xié)議，明確代理采購的范圍、權(quán)限和期限等具體事項(xiàng)。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照委托代理協(xié)議開展采購活動(dòng)，不得超越代理權(quán)限。

　　3.強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)采購執(zhí)行和監(jiān)管工作的常規(guī)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。暢通問題反饋和受理渠道，通過檢查、考核、設(shè)置監(jiān)督電話或信箱等多種途徑查找和發(fā)現(xiàn)問題，有效分析、預(yù)判、管理、處置風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

　　（二）合理設(shè)崗，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)。合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體，細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

　　1.界定崗位職責(zé)。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)，對(duì)照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位需要重點(diǎn)控制的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，建立制度規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)等臺(tái)賬，合理確定崗位職責(zé)。

　　2.不相容崗位分離。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立崗位間的制衡機(jī)制，采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收等崗位原則上應(yīng)當(dāng)分開設(shè)置。

　　3.相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)對(duì)于評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)組織、單一來源采購項(xiàng)目議價(jià)、合同簽訂、履約驗(yàn)收等相關(guān)業(yè)務(wù)，原則上應(yīng)當(dāng)由2人以上共同辦理，并明確主要負(fù)責(zé)人員。

　　4.實(shí)施定期輪崗。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定建立輪崗交流制度，按照政府采購崗位風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)設(shè)定輪崗周期，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的崗位原則上應(yīng)當(dāng)縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應(yīng)當(dāng)定期采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。建立健全政府采購在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯制度。

　　（三）分級(jí)授權(quán)，推動(dòng)科學(xué)決策。明確不同級(jí)別的決策權(quán)限和責(zé)任歸屬，按照分級(jí)授權(quán)的決策模式，建立與組織機(jī)構(gòu)、采購業(yè)務(wù)相適應(yīng)的內(nèi)部授權(quán)管理體系。

　　1.加強(qiáng)所屬單位管理。主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)明確與所屬預(yù)算單位在政府采購管理、執(zhí)行等方面的職責(zé)范圍和權(quán)限劃分，細(xì)化業(yè)務(wù)流程和工作要求，加強(qiáng)對(duì)所屬預(yù)算單位的采購執(zhí)行管理，強(qiáng)化對(duì)政府采購政策落實(shí)的指導(dǎo)。

　　2.完善決策機(jī)制。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部政府采購事項(xiàng)集體研究、合法性審查和內(nèi)部會(huì)簽相結(jié)合的議事決策機(jī)制。對(duì)于涉及民生、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目，采購人在制定采購需求時(shí)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律、技術(shù)咨詢或者公開征求意見。監(jiān)管部門處理政府采購?fù)对V應(yīng)當(dāng)建立健全法律咨詢機(jī)制。決策過程要形成完整記錄，任何個(gè)人不得單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策。

　　3.完善內(nèi)部審核制度。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)確定采購方式、組織采購活動(dòng)，監(jiān)管部門辦理審批審核事項(xiàng)、開展監(jiān)督檢查、做出處理處罰決定等，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律制度和有關(guān)政策要求細(xì)化內(nèi)部審核的各項(xiàng)要素、審核標(biāo)準(zhǔn)、審核權(quán)限和工作要求，實(shí)行辦理、復(fù)核、審定的內(nèi)部審核機(jī)制，對(duì)照要求逐層把關(guān)。

　　（四）優(yōu)化流程，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)管控。加強(qiáng)對(duì)采購活動(dòng)的流程控制，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，確保政府采購項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。

　　1.增強(qiáng)采購計(jì)劃性。采購人應(yīng)當(dāng)提高編報(bào)與執(zhí)行政府采購預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和嚴(yán)肅性，制定政府采購實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行時(shí)間表和項(xiàng)目進(jìn)度表，有序安排采購活動(dòng)。

　　2.加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)流程規(guī)定，明確政府采購重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制措施。未編制采購預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃的不得組織采購，無委托代理協(xié)議不得開展采購代理活動(dòng)，對(duì)屬于政府采購范圍未執(zhí)行政府采購規(guī)定、采購方式或程序不符合規(guī)定的及時(shí)予以糾正。

　　3.明確時(shí)限要求。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)提高政府采購效率，對(duì)信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進(jìn)口產(chǎn)品、答復(fù)詢問質(zhì)疑、投訴處理以及其他有時(shí)間要求的事項(xiàng)，要細(xì)化各個(gè)節(jié)點(diǎn)的工作時(shí)限，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

　　4. 強(qiáng)化利益沖突管理。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)厘清利益沖突的主要對(duì)象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式，明確與供應(yīng)商等政府采購市場(chǎng)主體、評(píng)審專家交往的基本原則和界限，細(xì)化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

　　5. 健全檔案管理。采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購記錄控制，按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行相關(guān)的各類文件。

　　四、保障措施

　　采購人、集中采購機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門要深刻領(lǐng)會(huì)政府采購活動(dòng)中加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的重要性和必要性，結(jié)合廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)、防止權(quán)力濫用的工作要求，準(zhǔn)確把握政府采購工作的內(nèi)在規(guī)律，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化硬的制度約束，切實(shí)提高政府采購內(nèi)部控制管理水平。

　　（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府采購內(nèi)部控制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制，做好政府采購內(nèi)部控制管理各項(xiàng)工作。要嚴(yán)格執(zhí)行崗位分離、輪崗交流等制度，暫不具備條件的要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步落實(shí)，確不具備條件的基層單位可適當(dāng)放寬要求。集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)可以參照本意見建立和完善內(nèi)部控制管理制度，防控代理執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）加快建章立制。抓緊梳理和評(píng)估本部門、本單位政府采購執(zhí)行和監(jiān)管中存在的風(fēng)險(xiǎn)，明確標(biāo)準(zhǔn)化工作要求和防控措施，完善內(nèi)部管理制度，形成較為完備的內(nèi)部控制體系。

　　（三）完善技術(shù)保障。運(yùn)用信息技術(shù)落實(shí)政府采購內(nèi)部控制管理措施，政府采購管理交易系統(tǒng)及采購人內(nèi)部業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)化人員身份驗(yàn)證、崗位業(yè)務(wù)授權(quán)、系統(tǒng)操作記錄、電子檔案管理等系統(tǒng)功能建設(shè)。探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購內(nèi)部控制管理中的應(yīng)用，將信息數(shù)據(jù)科學(xué)運(yùn)用于項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)督預(yù)警等方面。

　　（四）強(qiáng)化運(yùn)行監(jiān)督。建立內(nèi)部控制管理的激勵(lì)約束機(jī)制，將內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況納入績效考評(píng)體系，將日常評(píng)價(jià)與重點(diǎn)監(jiān)督、內(nèi)部分析和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行總結(jié)，加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用，不斷改進(jìn)內(nèi)部控制管理體系。財(cái)政部門要將政府采購內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況作為政府采購監(jiān)督檢查和對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)考核的重要內(nèi)容,加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。

財(cái)政部
2016年6月29日